12 лет в России действует новый институт гражданского общества – Общественная палата. Семь лет её «филиал» существует и в Забайкалье. Палата призвана обеспечивать взаимодействие общества и государства, чтобы учитывались потребности и интересы граждан, осуществлялся общественный контроль за деятельностью госорганов. Сейчас этот институт реформируется. Зачем? Попробуем разобраться вместе с руководителями Общественной палаты края трёх созывов.
Власти регионов начали формирование нового общественного органа с разработки региональных законов, потому что единые для всех нормы отсутствовали. Это привело к тому, что появилось несколько различных вариантов формирования региональных палат. Изменить ситуацию и придать этому процессу некое единообразие призван федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности Общественных палат субъектов РФ». Он вступил в силу в начале 2017 года. Сейчас в регионах идёт процесс приведения законодательства в соответствие с федеральным – разработан соответствующий закон и в Забайкальском крае. Среди прочего, кстати, он передаёт право формирования палаты полностью в руки региональной власти.
О том, насколько своевременна инициатива федеральных законодателей, должны ли члены палаты избираться чиновниками, мы поговорили с председателями Общественной палаты края трёх созывов: Виталием Вишняковым, Денисом Лукьяновым и Владимиром Лобановым.
Виталий Вишняков, председатель Общественной палаты Забайкальского края первого состава:
– Официальная причина принятия федерального закона – это необходимость унифицировать порядок формирования региональных палат. Замечу, что в 2006 году, через год после создания федеральной Общественной палаты, принятие такого закона на федеральном уровне было бы актуальным, потому что процесс только начинался и регионы нуждались в образце. Но этот момент упустили. Вопрос о необходимости создания закона был поднят только после создания в 2012 году Совета Общественных палат РФ, когда палаты уже функционировали в большинстве субъектов. Тогда же было высказано мнение, что с этой мерой опоздали и подобный закон нужен для муниципальных Общественных палат, но его до сих пор нет. К тому же регионы признали нецелесообразным унифицировать способ формирования, потому что в различных субъектах разные условия. Почему сейчас Совет Общественных палат пропустил этот законопроект и позволил его принять, непонятно.
Мне кажется, основной, неофициальный, мотив власти – это принятие федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ» в 2014 году. Когда его начали применять, многие региональные палаты серьёзно подросли в части понимания своей роли и уже представляли для власти реальный орган контроля за их деятельностью. Очевидно же, что нет такой организации, которая приветствовала бы контролёров за своей деятельностью. И тогда решили немного «отработать назад» в части возможностей его реализации Общественными палатами субъектов. Как это можно сделать? Урезать компетенцию сложно, вот и решили совместить приятное с полезным, то есть унифицировать способ формирования и попытаться сделать состав региональных палат таким, чтобы функции исполнения их компетенции были управляемыми.
Кстати, общественный контроль не должен являться самоцелью, потому что это один из механизмов реализации основных функций, а именно согласования общественно значимых интересов с возможностями власти и обеспечение взаимодействия в части реализации государственной политики. К сожалению, и в обществе, и во многих региональных палатах есть установка сделать контроль за деятельностью одним из основных направлений работы. Это-то и напугало власть.
Теперь о повышении авторитета и эффективности региональной палаты, сформированной по новым принципам. Авторитет палаты для органов государственной власти возрастёт по причине того, что две трети членов палаты будут назначенцами. А вот возрастёт ли авторитет палаты у гражданского общества, очень сомнительно. Если говорить об эффективности каких-то совместных действий палаты и органов государственной власти, то, наверное, она будет выше. А вот если говорить об эффективности палаты в части контроля за деятельностью власти, то совершенно очевидно, что она снизится.
Наделять ли Общественную палату функцией законодательной инициативы? Кроме права это ещё и дополнительные обязанности, которые легли бы тяжёлым бременем на членов палаты, которые работают во внеурочное время на общественных началах. Это совершенно не нужно. Что хотела наша палата, она и так делала, находила возможности. Например, по инициативе нашей палаты был создан Совет Общественных палат России. Есть и другие примеры. Я считаю, что активности и ресурсов гражданского общества на сегодня недостаточно даже для того, чтобы в полной мере использовать те возможности, которые уже заложены законодателем. Поэтому вести разговор о расширении функций пока рановато. Справиться бы с теми, что уже есть.
Вызывает недоумение и то, в каких условиях разрабатывался и принимался краевой закон. Общественных слушаний не проводилось, что является грубейшим нарушением со стороны власти и упущением со стороны гражданского общества и действующей Общественной палаты. Две трети палаты по новым правилам назначается губернатором и Заксобранием края. Единственный плюс в том, что назначается из числа кандидатов, выдвинутых общественными организациями. А вот третья часть избирается первыми двумя третями.
Как следует из разработанного закона, оргкомитет, который организует эту процедуру, состоит из представителей назначенцев от власти края и «подготавливает рекомендации утверждённым членам Общественной палаты о принятии решений о допуске кандидатов в члены Общественной палаты от местных общественных объединений к назначению членами Общественной палаты или об отказе в допуске указанных кандидатов к назначению членами Общественной палаты». Оказалось, что это чисто наше изобретение, за которое надо распускать Заксобрание края. То, что такое будет практиковаться, это очевидно, но писать это в законе – нонсенс.
Денис Лукьянов, председатель Общественной палаты Забайкальского края второго состава:
– В Забайкальском крае был реализован самый демократичный способ формирования Общественной палаты. Он соответствовал целям и задачам работы этого института – учёту мнения граждан при принятии решений органами государственной власти. Общественные объединения выбирали половину палаты. Затем губернатор, Законодательное собрание и Совет муниципальных образований представляли по семь своих кандидатур, которые согласовывались с уже вновь избранными членами. Теперь порядок изменили с точностью до наоборот. Власть будет назначать две трети палаты, которые выберут одну треть из представителей гражданского общества. Не исключено, что при новом способе формирования в палату будут попадать люди более лояльные к региональной власти, которые не пойдут вразрез с её решениями. Поэтому активность и эффективность работы Общественной палаты в свете принятых изменений может значительно снизиться.
Повышение квоты от власти – это бесполезно ещё и потому, что например, за срок моих полномочий ни губернатор, ни Заксобрание края ни разу не поинтересовались, насколько эффективно и качественно выполняют свои обязанности те, кого они назначили в Общественную палату. А по новым правилам губернатор и Законодательное собрание будут назначать уже по 14 членов, что в сумме составит две трети состава.
Функций и прав у Общественной палаты на сегодня записано столько, что не хватает сил и ресурсов, чтобы с ними справиться. Общественная активность пока ещё не высока. Найти активистов или экспертов, которые согласны работать на общественных началах, сложно. В условиях финансовой нестабильности и рыночной экономики людям просто не хватает времени на общественные дела, нужно работать. Если удастся собрать команду, то эффективно работать можно и с имеющимися функциями.
Владимир Лобанов, председатель Общественной палаты Забайкальского края нынешнего (третьего) состава:
– Унификация законодательства – это основная цель. Законодатели пытаются регулировать общественность в плане проявления инициативы. Здесь не стоит забывать, что Общественная палата в принципе появилась по инициативе государственной власти, а не общественности. Впоследствии всё это начало развиваться, появился, например, общественный контроль. Естественно, что законодательство необходимо менять, дополнять, новые вопросы регулировать.
Что касается федерального закона в части формирования Общественной палаты, то он ещё обязательно будет меняться. Например, порядок согласования кандидатур пока не до конца отработан. Я на месте органов исполнительной власти процедуру формирования Общественной палаты, наоборот, отдал бы общественности. Потому что в случае, если сформирована нерабочая палата, ответственность за это и несёт сама общественность, а по новым нормам, когда большую часть палаты формирует власть, например, тот же губернатор, то и ответственность за неработоспособность уже можно будет возлагать на власть.
Новый способ формирования – это просто инструмент. Всё зависит от общественников, люди бывают разные: хорошие и плохие. Опыт показал, что плохие выявлялись и среди тех, кого назначила общественность, и среди тех, кто пришёл в палату по квоте от власти.
Говорить о том, что по новым правилам можно будет сформировать Общественную палату более лояльную к власти, – неверно. Даже если взять за пример нынешний состав палаты, то чистых общественников и представителей бизнеса, никак не связанных с властью, единицы, притом что процентов 90 работают в государственных учреждениях либо раньше работали в органах государственной власти. Получится ли из человека хороший общественник или нет, никак не зависит от того, чем он занимается, где работает или работал раньше. Всё зависит от работоспособности человека, от его личных и деловых качеств. К тому же это не работа, а дополнительная общественная нагрузка, и заставить члена палаты работать более эффективно невозможно, и неважно в данном случае, кто его назначил – губернатор или общественность.
Я не согласен с тем, что основная функция Общественной палаты – это контроль над органами государственной власти. Основной всё-таки является функция взаимодействия между обществом и властью. Зачем органам исполнительной власти создавать общественный институт, который будет его дополнительно контролировать? Незачем. Это логично. В данном же случае государство, наоборот, создаёт этот механизм для того, чтобы найти контакт с нашим обществом, чтобы сделать его участвующим в жизни государства.
Полномочий Общественной палате достаточно. Нам не хватает поддержки со стороны общества и СМИ.
Все материалы рубрики "Темы"
Подготовил
Денис Приходько
«Читинское обозрение»
№25 (1457) // 21.06.2017 г.
0 комментариев